La mise en oeuvre de la politique pénitentiaire appartient à l’Administration Pénitentiaire, l’une des cinq directions du ministère de la Justice et des Libertés auquel elle a été rattachée en 1911. Elle veille à l’application des peines prononcées par les tribunaux et au maintien de la sécurité publique et à la réinsertion sociale des personnes condamnées. Au 1^er mars 2011, 62 685 personnes étaient incarcérées pour 56 518 places. Au 1^er avril 2010, on comptait en France 191 établissements pénitentiaires. De nouvelles prisons doivent être construites pour faire face à la surpopulation carcérale.

L’administration des prisons voit le jour en 1795, et relève alors du ministère de l’Intérieur. Ce ne sera qu’en 1911 que l’administration pénitentiaire sera rattachée au ministère de la Justice. Dès sa création, son rôle est de coordonner les services pénitentiaires déconcentrés.

C’est avec le régime des peines que l’organisation des établissements pénitentiaires a évolué. En 1791, selon le Code pénal, la prison est un lieu de punition mais aussi d'amendement du condamné par le travail et l'éducation. En 1810, le deuxième Code pénal privilégie le principe de prison-châtiment. À partir de 1819, auprès de chaque prison, se crée une commission de surveillance. Objectif : effectuer des visites périodiques pour ensuite rédiger des rapports sur l’ensemble de la vie en prison.

A la Libération, la réforme « Amor » sur les institutions pénitentiaires énonce 14 principes. Elle place l’amendement et le reclassement social du condamné au centre de la peine privative de liberté. Elle développe aussi le principe de la modulation des peines et celui du travail comme droit. Les travaux forcés sont abolis. En 1958, le juge de l’application des peines et le sursis avec mise à l’épreuve sont créés.

La réforme pénitentiaire de 1975 améliore et libéralise les conditions de détention, développe les peines de substitution, crée des centres de détention orientés vers la réinsertion et institue les Quartiers de Haute Sécurité. En 1981, la peine de mort est abolie, à l’initiative du Garde des Sceaux Robert Badinter. En 1983, la vie quotidienne en détention est améliorée et les droits des détenus sont renforcés. La même année, est créée la peine de travail d’intérêt général.

La loi du 22 juin 1987 précise les missions du service public pénitentiaire. Selon l’article 1^er, il « participe à l'exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique. Il favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire. Il est organisé de manière à assurer l'individualisation des peines. » Par ailleurs, certaines missions du service public pénitentiaire sont désormais concédées à des groupes privés.

Le troisième Code pénal entre en vigueur en 1994. La loi du 18 janvier de la même année confie l’organisation des soins en milieu pénitentiaire aux hôpitaux publics. Deux ans plus tard, un détenu purgeant une peine de moins d’un an ou dont le reliquat de peine est inférieur à un an peut désormais être placé sous surveillance électronique. Les services pénitentiaires d’insertion et de probation sont créés en 1999, regroupant ainsi en une structure unique les activités liées à la réinsertion.

En 2002, la loi d’orientation et de programmation pour la Justice prévoit la rénovation et l’agrandissement du parc pénitentiaire, avec notamment un programme de construction de 13.200 places en prisons. Elle prévoit aussi le renforcement de la sécurisation et l’humanisation des établissements pénitentiaires. La loi de 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité développe les aménagements de peine pour lutter contre la récidive.

Mais l’Union européenne a aussi droit de cité. Ainsi, les règles pénitentiaires européennes, adoptées en 1973, révisées une première fois en 1987 puis une seconde fois en 2006, contiennent des recommandations relatives aux conditions de détention. Elles portent sur les droits fondamentaux des personnes détenues, le régime de détention, la santé, l'ordre et la sécurité des établissements pénitentiaires, le personnel de l'administration pénitentiaire, l'inspection et le contrôle des prisons.

En 2008, la loi « relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental » est publiée au Journal officiel. Elle prévoit l'enfermement des délinquants dangereux dans des centres fermés après leur peine.

En 2009, la France se dote d'une grande loi pénitentiaire, publiée au Journal officiel le 25 novembre 2009. Elle renforce les droits des détenus, et notamment le principe de l’encellulement individuel qui y est réaffirmé.

La mission première de la Direction de l’Administration Pénitentiaire n’a cessé d’évoluer depuis sa création. Si au départ, elle se résumait seulement à la prison, elle endosse désormais deux rôles : d’une part, elle s’assure de l’exécution des décisions pénales et participe au maintien de la sécurité publique ; d’autre part, elle met en œuvre des actions de réinsertion sociale pour les personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire.

L’Administration Pénitentiaire est composée d’une administration centrale (organisée en différents services, dont l’Inspection des services pénitentiaires, chargée de contrôler les établissements pénitentiaires) et de services déconcentrés, avec les directions régionales, les établissements pénitentiaires et les services pénitentiaires d’insertion et de probation.

Au 1^er mars 2011, 62 685 personnes étaient incarcérées pour 56 518 places. Pour faire face à la surpopulation carcérale, de nouvelles prisons doivent être construites.

Au 1^er avril 2010, la France compte 191 établissements pénitentiaires :

         - 106 maisons d’arrêt. Presque tous les départements en ont une. Elles reçoivent les prévenus en attente d’un jugement et les condamnés dont le reliquat de peine est inférieur à un an ;

         - 6 établissements pénitentiaires pour mineurs.

         - 79 établissements pour peine (37 centres pénitentiaires, 24 centres de détention, 6 maisons centrales, 12 centres de semi-liberté).

Les centres pénitentiaires sont des établissements mixtes, avec au moins deux quartiers à régimes de détention différents (maison d’arrêt, centre de détention et/ou maison centrale). Les centres de détention accueillent les condamnés d’un an ou plus. Le régime de détention est principalement axé sur la réinsertion sociale. Les condamnés les plus difficiles sont envoyés en maison centrale à sécurité maximale.

Dans les centres de semi-liberté, les détenus peuvent, en dehors de l’établissement pénitentiaire, avoir un emploi, suivre un enseignement ou une formation, ou encore bénéficier d’un traitement médical. Une fois leurs activités terminées, ils doivent retourner à leur centre de semi-liberté.

Au 1^er avril 2010, l’Administration Pénitentiaire compte 103 services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP). Ils interviennent aussi bien en milieu fermé auprès des personnes incarcérées, qu’en milieu ouvert, c’est-à-dire en dehors de la prison. Avec une mission principale : la prévention de la récidive.

En prison, les personnels d’insertion et de probation aident à la décision judiciaire, en proposant des mesures d’aménagement de peine au juge de l’application des peines. Ils facilitent l'accès des personnes incarcérées aux dispositifs d’insertion et de droit commun (logement, soin, formation, travail…). Ils apportent l'aide utile au maintien des liens familiaux et portent une attention particulière aux problèmes d'indigence, d'illettrisme et de toxicomanie. Enfin, ils facilitent l’accès des personnes détenues à la culture, en programmant des activités adaptées au milieu carcéral.

En milieu ouvert, les personnels d’insertion et de probation interviennent dans le cadre d’un mandat judiciaire. Ils apportent à l'autorité judiciaire tous les éléments d'évaluation utiles à la préparation et à la mise en œuvre des condamnations. Ils s’assurent du respect des obligations imposées aux personnes condamnées à des peines restrictives ou privatives de liberté. Ils aident les personnes condamnées à comprendre la peine. Ils tentent d’impulser avec elles une dynamique de réinsertion.

Pour mener à bien ces différentes missions, les personnels d’insertion et de probation travaillent avec les autres personnels pénitentiaires et s'appuient sur un réseau de partenaires institutionnels et associatifs.

Avec 2,8 milliards d’euros, le budget alloué à la Direction de l’Administration Pénitentiaire est en hausse de 4,5% par rapport à l’an passé. Une hausse qui s’explique principalement par l'ouverture des établissements pénitentiaires dans le cadre du programme « 13.200 places » et donc par la création des emplois de surveillants qu'elle implique.

Selon le projet de loi de finances pour 2011, le budget de la Direction de l’Administration Pénitentiaire se répartit ainsi :

1,8 à 2 millions d’euros pour les dépenses de personnel ;

655,8 millions d’euros pour les dépenses de fonctionnement ;

268,4 millions d’euros pour les dépenses d’investissement ;

87,3 millions d’euros pour les dépenses d’intervention.

Plus concrètement, ces 2,8 milliards d’euros doivent servir à adapter et moderniser le parc pénitentiaire, avec notamment l’amélioration des conditions de travail des surveillants et la mise en conformité avec les principes de la loi pénitentiaire – qui consacre notamment le principe de l’encellulement individuel – des conditions de détention. Des nouveaux établissements pénitentiaires devraient aussi voir le jour, ce qui permettrait d’un côté de fermer les établissements les plus vétustes et de l’autre de créer des places supplémentaires dans les prisons.

Ces 2,8 milliards d’euros doivent aussi servir à assurer l’exécution des peines et prévenir la récidive, avec l’augmentation du nombre de bracelets électroniques, l’ouverture de centres de semi-liberté et la création  d’un nouveau type d’établissements dits à réinsertion active.

La surpopulation carcérale

Le problème de la surpopulation carcérale ne date pas d’hier. Au 1er mars 2011, il y avait en France 62 685 personnes incarcérées pour une disponibilité de 56 518 places. Soit une surpopulation de 6 167 personnes. À plusieurs reprises, la surpopulation a battu des records en France. En 2008, le nombre de détenus était de 64 250, alors que le nombre de places normalement disponibles était de 50 806. En 2003, le seuil des 60 000 détenus avait été dépassé pour la première fois depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Au 1^er juin, le nombre de détenus était de 60 513. Avec 48 603 places, le taux d'occupation des établissements pénitentiaires était de 124,5 %.

Les Conditions de détention

Les conditions de détention sont loin de recevoir des éloges. Le Conseil de l’Europe parle de « conditions inacceptables de vie ». Pour le Contrôleur des prisons, la rétention des étrangers est « attentatoire à la dignité ». Les magistrats et les avocats évoquent des « souricières » de tribunaux insalubres. En 2010, l’État a même été condamné pour mauvaises conditions de détention. La cour d’appel de Douai dans le Nord a ainsi donné raison à 38 détenus de la prison de Rouen qui se plaignaient de cellules trop petites, de la promiscuité et surtout de la proximité des toilettes.

Les conditions de travail

Un manque de moyens et d’effectif, du personnel peu ou mal formé, des nouvelles missions, la surpopulation carcérale, des surveillants de prisons agressés : depuis de nombreuses années, le personnel pénitentiaire dénonce les mauvaises conditions de travail, qui seraient à l’origine de nombreux suicides de gardiens de prisons.

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Conditions de travail

Depuis de nombreuses années, le personnel pénitentiaire dénonce les mauvaises conditions de travail, qui seraient à l’origine de nombreux suicides de gardiens de prisons. Les syndicats tirent la sonnette d’alarme face à cette grande souffrance au travail. Et les chiffres sont significatifs : entre 2005 et 2009, le taux de suicide des personnels pénitentiaires est de 43% supérieur à celui du reste de la population, selon une étude menée par l’Inserm de Bordeaux, l’Institut national de la santé et de la recherche médicale.

En cause : la surpopulation carcérale et le manque d’effectifs - le nombre de détenus augmentant plus vite que celui des gardiens de prisons -, des personnels peu ou mal formés, les horaires décalés, les heures supplémentaires, des nouvelles missions, la violence carcérale, les suicides des détenus (118 en 2010).

Pour interpeller le ministre de la Justice sur leurs conditions de travail, les personnels pénitentiaires ont à plusieurs reprises organisé, ces dernières années, des blocages de prisons. Les syndicats pénitentiaires, de leur côté, réclament un plan de prévention des risques psychosociaux liés au travail.

La prise en charge des malades mentaux

Dans la nuit du 2 au 3 janvier 2007, dans la prison de Rouen, Nicolas Cocaign tue l'un de ses deux codétenus. Il lui arrache des morceaux de muscles et un bout de poumon pour les manger. Si son casier judiciaire et pénitentiaire ne le présente pas comme un délinquant dangereux, son dossier médical, en revanche, fait état de lourdes pathologies psychiatriques, signalées dès 2005. Ce fait divers a reposé la question de la place des malades mentaux en prison.

Selon un rapport parlementaire de 2010, il y aurait 25% de malades mentaux en détention. Et la proportion des personnes atteintes de troubles mentaux les plus graves (schizophrénie ou autres formes de psychoses) pourrait même être estimée à 10% de la population carcérale. Un chiffre qui ne cesse d’augmenter. En cause notamment : la réduction de l’offre de soins psychiatriques. En 25 ans, la capacité d’hospitalisation en psychiatrie générale a fortement baissé.

« L’affaire Laëtitia »

Le 18 janvier 2011, la disparition de Laëtitia est signalée à Pornic. La tête et les quatre membres de la jeune fille seront retrouvés 15 jours plus tard. Le 9 avril, le buste est découvert par hasard par une promeneuse dans un étang entre Nantes et Pornic. Un suspect est arrêté le 20 janvier : la nuit de la disparition de Laëtitia, Tony Meilhon, un délinquant multirécidiviste, a été aperçu en compagnie de la jeune fille. Mis en examen pour enlèvement suivi de mort, il a toujours refusé de coopérer avec la justice. Après une tentative de suicide en détention, il a été placé dans une unité pour malades difficiles dans un hôpital psychiatrique.

Après ce meurtre, les services de suivi pénitentiaire ont été mis en cause par des enquêtes internes. Le président de la République Nicolas Sarkozy a ouvertement critiqué le suivi judiciaire de Tony Meilhon, parlant de « fautes » et de « dysfonctionnements ». Ces déclarations ont provoqué une levée de boucliers dans les monde pénitentiaire et judiciaire : les magistrats de Nantes avaient alors décidé la suspension des audiences, rejoints quelques jours plus tard par leurs homologues de nombreuses juridictions dans toute la France. À la mi-février, le ministre de la Justice Michel Mercier a mis fin aux fonctions du Directeur interrégional de l'administration pénitentiaire de Rennes.