Crée en 1961, le ministère de la Coopération a vocation d’aider les pays pauvres, les pays émergeants et les pays en crise à se développer, tout en maintenant l’influence de la France dans ces zones. Il est de ce fait chargé de coordonner la mise en place de la politique du Gouvernement en matière de coopération culturelle, scientifique et technique et d'aide au développement.

La « Coopé » est plus communément connue pour gérer les relations entre la France et ses anciennes colonies, ce qu’on appelle la « Françafrique ». Mais s’il est vrai que la majorité de ses dossiers concernent ces pays, son champs d’action s’est depuis longtemps étendu à l’ensemble du continent africain ainsi qu’aux autres états en difficultés ou en développement à travers le monde.

Ministère à part entière jusqu’en 1999, il a depuis intégré le Quai d’Orsay dans un effort de cohésion et d’unification de la politique étrangère de la France. Le chef de la coopération a d’ailleurs comme titre officiel « ministre auprès du ministre d’Etat, ministre des Affaires étrangères et européennes, chargé de la Coopération » et est installé sur le site du MAEE, rue de la Convention.

Le ministère de la Coopération fut créé par le Général de Gaulle en 1961. Cependant l’idée d’une politique de coopération est née trois ans plus tôt au lendemain de l’indépendance de pays africains comme la Tunisie ou le Maroc. En effet, en octobre 1958, Charles de Gaulle crée la Communauté française (une structure fédérale qui comprend la France, 11 Etats africains ainsi que la Mauritanie et dirigée par un Conseil exécutif rassemblant les chefs des Etats membres) afin de régler les problèmes de la décolonisation tout en tentant de maintenir l’influence de la France sur ses anciennes colonies.

Un peu moins d’un an plus tard, le décret du 27 mars 1959 attribue, entre autres, au Premier ministre la direction de l'ensemble des rapports de la France avec les membres de la Communauté, en particulier "l’action d’aide et de coopération dans les domaines économique, financier, culturel et social". Il institue également un comité interministériel pour l’aide et la coopération, crée le fonds d’aide et de coopération (FAC) et organise la tutelle sur la Caisse centrale de coopération économique (CCCE). Publié peu après, le décret du 25 juillet 1959 organise le fonctionnement du FAC et crée les missions d’aide et de coopération.

Après que la France a accordé l’indépendance à 17 pays africains (dont le Dahomey, la Haute Volta, le Cameroun, l’Oubangui-Chari, le Congo, la Côte d’Ivoire, le Gabon, Madagascar, le Soudan français, le Niger, le Sénégal, le Tchad, le Togo) en 1960, le général de Gaulle crée le ministère de la Coopération par le décret du 10 juin 1961. Jean Foyer en sera le premier titulaire.

Le ministère s’installe dans un hôtel particulier du 7^e arrondissement, l’Hôtel de Montesquiou situé 20 rue Monsieur. Cette adresse deviendra le nom générique du ministère.

La «  rue Monsieur » reprend alors les responsabilités attribuées au Premier ministre par le décret du 25 mars 1959, hormis celles liées aux relations diplomatiques avec les ex-colonies, qui sont transférées au ministère des affaires étrangères. En d’autres termes, le ministère est chargé de développer des partenariats et d’aider les anciennes colonies à se développer tout en gardant une sphère d’influence dans la région. Le ministre siège, par ailleurs, au Conseil des ministres et participe aux conseils de Défense.

La coopération avec les autres pays du monde - les pays dits "hors champ"- relève alors de la direction de la coopération scientifique et technique du ministère des Affaires étrangères dont les actions sont plus axées sur les échanges culturels que sur le développement.

À partir de 1962, la « Coopé » envoie des volontaires effectuer leur service militaire comme coopérants à l'étranger et gère l'assistance technique et militaire dans les pays de son ressort. En 1970, il y a plus de 25 000 coopérants déployés dans « les pays de champs » (jargon diplomatique désignant les ex-colonies).

Mais si le ministère a vocation de mettre en place la politique de la France en matière d’aide et de coopération aux pays récemment décolonisés, il ne fait que participer à son élaboration. Les décisions concernant les relations de la France avec les Etats africains et malgaches issus de l’ancienne Union française sont généralement discutées avec le Premier ministre, le Quai d’Orsay et le Président, mais sont arrêtées par ce dernier. 

Au fil des années, le champ d’action du ministère est peu à peu étendu à l'ensemble des pays francophones de l'Afrique sub-saharienne, puis en 1995-96, à toute l’Afrique, et son autorité étendue aux services diplomatiques en charge du continent au sein du ministère des Affaires étrangères. Sur le terrain, un rapprochement des services sous l’autorité de l’ambassadeur est entrepris.

Mais le 1^er janvier 1999, le gouvernement de Lionel Jospin décide d’intégrer la « Rue Monsieur » au ministère des Affaires étrangères. La coopération hérite ainsi d’un statut similaire à celui des affaires européennes, un département sans personnel propre, rattaché au Quai d’Orsay et dirigé par un ministre délégué.  Ce dernier perdra donc sa structure administrative et ses moyens financiers puisque son budget est dorénavant fondu dans celui du Quai mais il conservera tout de même le lien direct avec les pays francophones et  siégera au conseil des ministres.  La mission militaire de coopération, qui dépendait de la défense nationale, passe elle aussi sous l’autorité des affaires étrangères.

Ce « rapprochement » (car on ne veut parler ni de suppression ni d’absorption dans les milieux officiels) fait parti d’une plus large réforme de la politique française de coopération. Un « Comité interministériel de la coopération internationale et du développement » (CICID) est également crée, où siégeront les ministres concernés (neuf en tout, dont ceux des finances, de la défense et des affaires étrangères), afin de définir les grands axes de la politique que le gouvernement entend suivre. Son secrétariat sera assuré conjointement par le Quai d'Orsay et Bercy.

Une Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) est mise en place pour piloter la coopération au développement et la politique de rayonnement culturel, scientifique et audiovisuel ; ainsi qu’un Haut Conseil de la coopération internationale, qui réunira notamment des représentants de la société civile (responsables associatifs, universitaires, experts et journalistes) et des élus locaux, consacrant ainsi l’implication croissante des municipalités, départements et régions dans des actions de coopération dites décentralisées.

L'opérateur-pivot de cette politique restera la Caisse française de développement (CFD), qui conserve son statut d'établissement public. C'est par elle, dont la tutelle est également exercée par le Quai d'Orsay et Bercy, que transite l'essentiel de l'aide publique au développement française. Transformée pour l'occasion en Agence française de développement, elle va élargir son champ d'intervention en absorbant la gestion des infrastructures de santé et d'éducation qui relevaient précédemment du secrétariat d'Etat-et les crédits y afférant. Dans le cadre des orientations définies par le CICID, l'essentiel des projets et des programmes d'aide lui seront donc confiés. Le Quai d'Orsay, lui, conservera les actions qui relèvent du domaine régalien (justice, défense, police).

Par ailleurs, la notion de « pays du champ », correspondant à l’origine au pré carré francophone, mais considérablement élargie depuis, disparaît. Elle est toutefois pratiquement remplacée par celle de « zone de solidarité prioritaire », qui comprend  les pays les moins développés en termes de revenu et n'ayant pas accès aux marchés de capitaux, ou plus concrètement les pays bénéficiant de l’aide bilatérale dispensée par le Fonds d’aide et de coopération (FAC), et gérée par la Rue Monsieur. Ce sont en grande majorité des pays africains (surtout francophones), qui figurent parmi les plus pauvres de la planète.

L’aide multilatérale n’est pour autant pas oubliée. La France « s’appuiera aussi sur les mécanismes européens, notamment la convention de Lomé, qui lie l’Union européenne aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique », expliquait Lionel Jospin lors de sa déclaration de politique générale le 19 juin 1997. Pour les pays hors de la zone prioritaire, ajouta-t-il, Paris aura aussi recours à l’aide multilatérale pour atteindre son « objectif de présence politique et économique ».

Cette réforme, explique Charles Josselin, ministre délégué de la Coopération de 1997 à 2002, dans un entretien au Monde paru en février 1998, a pour but d’unifier l’ensemble diplomatique, de mettre fin « à ce qui pouvait apparaître comme une vraie ambiguïté : une politique extérieure conduite au quai d'Orsay et une rue Monsieur, les deux se contredisant parfois (…)J'aimerais bien maintenant qu'en réduisant un peu le nombre d'acteurs, on lui donne plus de lisibilité et de clarté. »

Mais ces mesures n’ont pas remporté tous les suffrages, surtout à droite. On accuse les socialistes de ne pas aimer l’Afrique, de la lâcher, de vouloir banaliser les liens exceptionnels entre les deux continents. S’exprimant à Paris, aux assises du RPR, le Premier ministre béninois Adrien Houngbédji s’inquiète de voir la France se comporter « comme si elle avait décidé de se replier ».

Le gouvernement tente alors de rassurer. Les responsables africains n'en perdront pas pour autant leur interlocuteur privilégié. Jacques Chirac s'y était engagé lors du sommet de Cotonou en 1996. M. Josselin explique que la seule chose qui changera réellement est le fait « qu'on fasse rentrer la relation des pays africains avec la France dans le champ normal des relations diplomatiques, c'est une manière de les intégrer dans le concert des nations, de les désenclaver. Cela n'a pas été compris. Si l'on maintient une structure administrative spéciale pour les Africains, c'est comme s'ils ne pouvaient pas justifier de la relation internationale normale ; or nous entendons bien avoir avec eux une relation de partenaires. Ce ne sont d'ailleurs pas les nouvelles élites africaines qui se sont plaintes de cette réorganisation, mais plutôt des chefs d'Etat qui avaient des habitudes correspondant à une autre histoire. »

A partir de 2001, la coopération française s’étend progressivement aux pays émergents comme les Etats de l’Afrique du Nord, la Chine, l’Inde ou encore le Brésil.

En 2004, la coopération française est à nouveau réformée, mais dans une moindre mesure cette fois-ci, afin d’améliorer l’efficacité de l’aide et réorganiser l’action de la France particulièrement dans les pays les plus pauvres.

Ainsi, le ministre délégué à la Coopération devient le coordonnateur, le pilote de l’aide publique au développement et à la francophonie alors que l’Agence française de développement (AFD) voit son rôle être renforcé comme opérateur-pivot de la coopération, chargé de l’instruction et de la mise en oeuvre des programmes.

Concrètement, cela veut dire que le ministre veille à la bonne réalisation des prévisions et informe le Président de la République et le gouvernement de la réalisation des objectifs ; et surtout qu’il préside la Conférence d’orientation stratégique et de programmation (COSP), créée en 2004. Celle-ci « coordonne l’action de l’ensemble des ministères en matière d’aide publique au développement, valide les stratégies sectorielles et les documents-cadres de partenariat, établit une programmation indicative des ressources allouées par pays et par secteur, et veille à la cohérence entre les aides bilatérales et multilatérales, en particulier européennes, sur la base d’une évaluation de la qualité des opérations réalisées. »

En outre, auparavant, la DGCID et l’AFD intervenaient concurremment dans tous les secteurs, alors que la réforme prévoit une répartition des rôles par secteur. Tout ce qui touche au développement économique et social est désormais  de la compétence de l’AFD (infrastructures, développement rural, santé, éducation, assistance technique) alors que la DGCID, en tant qu’acteur de terrain, est en charge des secteurs gouvernance, justice, police, sécurité, affaires culturelles, recherche et enseignement supérieur.

En 2008, le ministre de la Coopération et son cabinet quitte l’Hôtel Montesquiou et emménage au Quai d’Orsay, sur le site de la rue de la Convention. Au-delà des raisons économiques, il s’agit de rapprocher la « Coopé » de la future direction générale de la mondialisation du développement et des partenariats, mise en place en 2009, et qui, entre autres, remplace la DGCID.

Le 4 juillet 2010, le secrétaire d’Etat à la Coopération de l’époque (selon les gouvernements le titre officiel du chef de la « Coopé » change), Alain Joyandet est contraint de démissionner après avoir été mis en cause dans l'obtention d'un permis de construire et dans le recours coûteux à un avion privé pour se rendre aux Antilles. Il n’est pas remplacé. Ses attributions et ses collaborateurs passent directement sous la houlette du ministre du Quai d’Orsay de l’époque, Bernard Kouchner.

Mais le remaniement ministériel de novembre 2010 ressuscite le ministère de la Coopération, toujours sous tutelle des affaires étrangères et Henri de Raincourt est nommé à sa tête.

La plupart des ministères français mène directement ou indirectement une ou des actions dans le domaine de la coopération. Mais la politique française de coopération est rationalisée autour de deux grands pôles: les Affaires étrangères et la Coopération d’une part, responsable de la coordination d’ensemble de la coopération, et l’Economie et les Finances d’autre part, en charge de la dette, de l’aide budgétaire globale et des relations avec les institutions financières internationales.

Le ministre délégué à la Coopération a donc pour mission principale de coordonner la politique de la France en matière de coopération et d’aide au développement aux pays pauvres, émergents ou en crise.

Selon le décret du 7 décembre 2010, il prépare et met en œuvre la politique du Gouvernement en matière de coopération culturelle, scientifique et technique et d'aide au développement.

A la demande du ministre des affaires étrangères et européennes, il conduit les négociations internationales relevant de son domaine de compétence. Il participe aussi aux discussions relatives aux questions de développement avec les institutions financières internationales, même si celles-ci relèvent principalement du ministère de l’Economie.

Il représente également le gouvernement dans les instances internationales traitant de questions de coopération internationale et de développement et suit les actions de l'Union européenne en matière d'aide au développement. Il peut d’ailleurs représenter le Gouvernement aux conseils des ministres prévus dans le cadre de la coopération de l'Union européenne avec les Etats de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.

Il veille, en outre, à favoriser la cohérence des actions d'aide au développement. Il est, de ce fait, consulté sur les interventions publiques et sur toute décision pouvant avoir une incidence sur le développement des pays concernés.

Il accomplit aussi toutes missions que la ministre d'Etat, ministre des affaires étrangères et européennes, lui confie, notamment à l'égard des Français de l'étranger.

Enfin, le ministre préside tous les organismes relevant de ses attributions, et notamment la conférence d'orientation stratégique et de programmation (COSP) créée dans le cadre du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), et le conseil d'orientation stratégique de l'Agence française de développement créé en 2009.

Pour l'exercice de ses attributions, le ministre travaille en étroite collaboration avec la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) du Quai d’Orsay, chargée, entre autres, de définir et mettre en œuvre l'action de la France dans les domaines économiques et sociétaux à l'égard des organisations internationales et des organisations intergouvernementales à vocation mondiale, et de participer à l'élaboration et à la mise en place de la coopération internationale dans le secteur de la gouvernance.

Officiellement. Cependant, on peut se demander si le rôle du ministre chargé de la Coopération n’est pas plutôt celui d’un porte-parole ou d’un représentant plus que d’un ministre à part entière.

En effet, selon le site du MAEE, c’est le CICID, présidé par le Premier ministre et composé des 12 ministres les plus directement concernés par les questions de développement, qui « définit les axes prioritaires de la politique française d’aide au développement et, d’une manière plus générale, fixe la doctrine française en matière de coopération » (et c’est l’Elysée qui prend les décisions les plus importantes). En outre, c’est la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) du Quai d’Orsay qui en assure le secrétariat avec le ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, et non un membre du cabinet du ministre de la « Coopé » ou le ministre lui-même.

Toujours d’après le site du MAEE lui-même, c’est aussi la DGM qui « exerce, pour le compte du ministre des affaires étrangères, la tutelle sur les opérateurs de la coopération internationale française et élabore les politiques et stratégies des opérateurs de l’aide publique au développement», qui sont principalement l’Agence française de développement (AFD) et France Expertise Internationale (FEI) …et non le ministre.

Et ce n’est toujours pas le ministre de la Coopération qui met en œuvre la politique de coopération et les programmes d’aide au développement, mais les différents opérateurs, et tout particulierement l’Agence française de développement (AFD), notamment pour tout ce qui concerne la lutte contre la pauvreté, les infrastructures économiques de base, le soutien à l'investissement productif, l'aide au secteur privé (par sa filiale PROPARCO), l'environnement, et l'allègement de la dette. Cet établissement public à caractère industriel et commercial à vocation d'institution financière spécialisée soumise à la loi bancaire, et jouant le rôle de banque de développement est considéré comme « l’opérateur-pivot » de la coopération.

Par ailleurs, il est bien connu que lorsque l’on parle de coopération en France, on pense Françafrique. En effet, une grande partie de l’aide public au développement est destinée au continent africain, et plus particulièrement aux anciennes colonies de la France.

Or, chacun sait que les « affaires africaines » se traitent prioritairement à l’Elysée. C’est la cellule africaine de l’Elysée, et non la « rue Monsieur » ou le Quai d’Orsay qui fixe la politique africaine de la France. Et la « suppression » de cette cellule par Nicolas Sarkozy est d’ailleurs quelque peu hypocrite étant donné que le principal inspirateur et interlocuteur de la politique africaine sous son mandat n’est autre que l’ancien secrétaire général de l’Elysée, Claude Guéant.

Récapitulons. C’est donc le CICID qui établit les priorités de la France en matière de coopération, l’Elysée qui s’occupe des affaires africaines, la DGM qui décide des politiques et stratégies des opérateurs, et ces derniers qui les mettent en place.

Et le ministre chargé de la Coopération…coordonne. Il n’est donc pas surprenant que la disparition de la « Coopé » pendant près de quatre mois en 2010 (à la suite de la démission forcée d’Alain Joyandet) n’ai pas provoqué de crise majeure….

Priorités de la politique d’aide public au développement de la France

Les priorités de l'aide française ont été redéfinies lors de la réunion du neuvième CICID du 5 juin 2009. « Compte tenu de l'ampleur des défis auxquels elle doit faire face et de sa proximité à la France, l'Afrique reste une priorité géographique de la politique française de développement dont l'action est définie sur une différenciation des pays partenaires en quatre catégories : les pays pauvres prioritaires, les pays à revenu intermédiaire entretenant des relations privilégiées avec la France, les pays émergeant et les pays en crise ou en sortie de crise. »

Selon le CICID, la politique de coopération française fait face à trois grands défis : celui de la pauvreté et donc celui de la réalisation des Objectifs du millénaire (OMD), celui de la croissance et de son modèle et celui de la préservation des biens publics mondiaux.

Sur le plan sectoriel, le CICID a défini cinq axes prioritaire : santé, éducation et formation professionnelle, agriculture et sécurité alimentaire, développement durable et climat, soutien à la croissance.

Tout comme la politique de coopération, les crédits d'aide publique au développement du Quai D’Orsay  (et de la « Coopé ») et du ministère de l'Economie et des Finances (MINEFI) sont regroupés dans un budget au sein d'une mission interministérielle (présentée par le ministre délégué à la Coopération au Parlement).

Ainsi, le MINEFI est en charge du programme « Aide économique et financière au développement » de cette mission intitulée « Aide publique au développement » alors que les affaires étrangères (le budget de la « Coopé » étant fondu dans celui du MAEE) sont responsables du programme « Solidarité à l’égard des pays en développement ».

Les crédits de ce programme sont utilisés pour l’animation du réseau et la coordination de l’aide au développement, pour la mise en œuvre des politiques et stratégies bilatérales dans les pays pauvres et des pays émergeants, pour la coopération multilatérale ainsi que pour l’aide humanitaire.

Selon l’ancien ministre des Affaires étrangères et européennes, Bernard Kouchner, les moyens de ce programme se sont élevés à 2,1 Md€ en 2011.

A quoi sert réellement le ministère de la Coopération ?

Il est bien connu que la politique africaine de la France relève quasi-exclusivement du chef de l’Etat, ou plutôt de la cellule africaine de l’Elysée. Cette « tradition », qui, disons le franchement, a pour but de garder la mainmise sur les anciennes colonies de la France, est instituée par le général de Gaulle à la suite des indépendances de ces dernières dans les années 60.

Ainsi, De Gaulle et son homme de confiance Jacques Foccart mettent en place un système de contrôle politique, économique, monétaire et militaire sur les ex-colonies françaises, qui s’appuie alors sur la cellule africaine de l’Elysée, l’Etat-Major et Elf. 

Si le système françafricain a largement évolué depuis, les présidents qui ont succédé au général de Gaulle se sont parfaitement accommodés de ce mode de gestion et se sont tous appuyés sur une cellule africaine, avec à sa tête, des « Messieurs Afrique » en général très influents . François Mitterrand y a même placé son propre fils, Jean-Christophe. Et Jacques Chirac a rappelé Jacques Foccart à son service dès 1995.

La décision du président Sarkozy, peu après son élection, de remplacer cette cellule par un simple conseiller diplomatique Afrique n’est qu’une façade. Tout le monde sait que, sous son mandat,  le principal inspirateur de cette politique n’est autre que l’ancien secrétaire général de l’Elysée et proche ami, Claude Guéant.

En outre, les décisions de l’Elysée en la matière ont toujours été largement influencées par de multiples réseaux officiels, officieux ou même personnels (État-Major, services de renseignements, milieux d’affaires, loges maçonniques etc). 

Résultat, depuis les années 60,  une sorte de gouvernement parallèle des affaires africaines, opaque et manquant de toute lisibilité, est apparue. Cette opacité du processus décisionnel a entrainé un grave déficit démocratique de la politique africaine de la France, qui selon certains, a parfois conduit à de véritables tragédies, comme en 1994 avec le génocide des Tutsi au Rwanda.

Et beaucoup se demande quelle utilité a donc le ministère de la Coopération. En effet, dès qu’un ministre a voulu abandonner la politique du secret et élargir le champ d’action de la coopération, ce dernier s’est retrouvé contraint de démissionner. Ce fut le cas en 1982, avec Jean-Pierre Cot qui avait alarmé les chefs d’Etat africains en proclamant : « Nous n'entendons pas financer n'importe quoi à n'importe qui. De ce point de vue nous sommes des empêcheurs de tourner en rond. » Et ce fut encore le cas en 2008 avec Jean-Marie Bockel, qui eut l’audace de publiquement déclaré qu’il voulait la fin de ce réseau opaque qu’est la Françafrique.

Par ailleurs, la « Coopé » n ‘a aujourd’hui qu’un rôle de coordinateur. C’est l’Agence Française de Développement, l’opérateur-pivot de la politique de coopération française, qui met en œuvre la politique d’aide au développement, en plus d’assumer des fonctions de banque de développement. Ainsi, ce bras armé de la politique africaine court-circuite la « Coopé », elle-même court-circuitée par l'Elysée et les hommes de Sarkozy comme Robert Bourgui, Jean-David Levitte, ou encore Georges Ouegnin.

Entre l’Elysée et l’AFD, et la Direction Générale de la Mondialisation et des Partenariats  du Quai d’Orsay, il est légitime de se demander quelle est exactement l’utilité de ce portefeuille.